22:53 20 Сентября 2021
Право на защиту
10

Как трактуется понятие "национальное меньшинство" и какую роль играет Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите нацменьшинств, объясняют сотрудники Центра информации по правам человека.

Мы уже рассказывали о непростой истории создания системы защиты меньшинств в современном международном праве, в частности, в ООН. Рассказали и о том, как защищают национальные меньшинства в структурах ОБСЕ. Осталось представить Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (РК), принятую Советом Европы 1 февраля 1995 года.

Напомним, что статьи о правах национальных меньшинств не оказалось в тексте Всеобщей декларации прав человека ООН, и пришлось потом принимать специальную Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 г.). Однако сформулировать и принять обязательную к выполнению конвенцию о защите таких меньшинств у экспертов ООН не получилось. Дело в том, что не удалось принять юридически исчерпывающее определение меньшинства, с которым готовы были бы согласиться все стороны.

Определение "меньшинства" как гордиев узел для ООН

Не вдаваясь в дебри юридических споров и в тонкости предложенных (и отвергнутых) текстов, приведем определение Ф. Капоторти, которое должно было стать итоговым компромиссом:

"Группа, численно уступающая остальному населению государства и не занимающая господствующего положения, чьи члены, – будучи гражданами государства, – обладают этническими, религиозными или языковыми признаками, отличающимися от остального населения, и демонстрирующая, хотя бы имплицитно, чувство солидарности, направленное на сохранение их культуры, традиций, религии или языка".

Основные трудности заключаются в том, что, во-первых, многие характеристики, приведенные в этих определениях, могут трактоваться (и на практике трактуются) весьма произвольно.

Например, кто и как способен измерить наличие или отсутствие "чувства солидарности"? Кто определит "имплицитное чувство"? Что такое "господствующее положение"? Политически? Экономически? Культурно? Все вместе или какой-то критерий может выпасть? И так далее.

Во-вторых, эмпирическая реальность показала, что невозможно рассматривать меньшинства исключительно как граждан данного государства. Кроме Эстонии и Латвии (чей пример стал классическим в международном праве), к ним относятся, например, Шри-Ланка, Малайзия, ряд государств Персидского залива и Африки, Новая Каледония и пр. А в последние годы с проблемой безгражданства мигрантов сталкивается и "старая" Европа.

Без определения можно и обойтись

И вот европейские эксперты решились разрубить этот гордиев узел прямо в стиле Александра Македонского. Они взяли и обошлись без юридического определения. Чем повергли в некоторый шок своих ооновских коллег. В Рамочной конвенции о защите прав меньшинств просто сказано (статья 1):

"Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо".

Прямо по Козьме Пруткову: "Хочешь быть счастливым – будь им".

Пикет Европейского русского альянса против дискриминации русских школ в Балтии
© Фото : из личного архива Ларисы Семеновой

Нам довелось принимать участие в первой юбилейной конференции в Страсбурге в ознаменование принятия этой Конвенции Советом Европы 10 лет назад. Основным докладчиком был Гудмундур Альфредсон, директор шведского Института Рауля Валленберга, который как раз в начале 1990-х работал в системе прав человека ООН. Так вот в начале своего выступления он полушутя признался: "Если бы мы в Женеве получили такой документ, разработанный, скажем, в Африке, то вернули бы его авторам со словами – вы, ребята, что-то неладное сочинили". И он имел в виду не только отсутствие предметного определения.

Свойство международных организаций состоит в том, что любой документ им приходится протаскивать через многочисленные бюрократические и политические согласования. И на выходе получается не совсем то или совсем не то, что предлагали эксперты-профессионалы. В случае Рамочной конвенции (РК) это обернулось бесконечными навязанными оговорками, чуть ли не выхолащивающими смысл и суть статей. Вот, например, статья 10, п. 2:

"В районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, в случаях, если эти лица просят об этом и если такие просьбы отвечают реальным потребностям, Стороны будут стремиться обеспечить, насколько это возможно, условия, позволяющие использовать язык меньшинства в отношениях между этими лицами и административными властями".

Подчеркиванием мы выделили оговорки, оставляющие широкий простор для произвольных толкований. Что значит "значительное число"; кто такие "эти лица, которые просят" ‒ физические или юридические лица, местные власти или НКО?  Кто определяет "реальность потребностей" и т.п.

И при всем при этом РК не только стала первым юридически обязывающим инструментом, посвященным защите прав меньшинств вообще. Она оказалась удивительно эффективным инструментом!

Главное – основные права и проблемы защиты национальных меньшинств в ней отражены, хотя бы и с упомянутыми оговорками.

А на оговорки нашлись "методы против Кости Сапрыкина"

Таким методом стала продуманная и профессиональная система мониторинга выполнения Конвенции.

Отчет о выполнении Конвенции официально рассматривает Комитет министров, который принимает главные исполнительные решения и ведет деятельность организации. В него входят министры иностранных дел из каждого государства-члена. Но, конечно, не министерское это дело – копаться в отчетах и сочинять рекомендации.

Реальную работу по анализу отчетов стран проводит Консультативный комитет по Рамочной конвенции – независимый экспертный орган из 18 членов, избираемый Комитетом министров из кандидатов, предложенных государствами-членами. Его роль заключается в том, чтобы проверять отчеты государств-членов и подготавливать мнения по мерам, которые они должны принять для выполнения Конвенции. Важно: членам Консультативного комитета не разрешается голосовать по мнению относительно государственного отчета страны, которая его выдвинула.

Уже самый первый состав Консультативного комитета дал ясно понять, что его не интересуют оговорки и ограничительные декларации, что он будет руководствоваться сутью дела и реальным положение вещей в каждой стране. А суть дела состоит в следующем.

Права меньшинств – это права человека. Права меньшинств – это не привилегии: они доступны настолько, насколько меньшинства могут сохранять и развивать свою самобытность, характеристики и традиции. Только тогда можно говорить о полном и эффективном равенстве.

Что касается сопроводительных деклараций, то эстонские власти попробовали было издать любимые трели про оккупацию и гражданство. Однако Консультативный комитет в первом же своем Мнении по Эстонии от 14 сентября 2001 года прямо заявил, что в качестве национальных меньшинств в Эстонии будет рассматривать и граждан, и неграждан.

Кроме того, Консультативный комитет

  • потребовал обеспечить людям, родным языком которых не является эстонский, право говорить на родном языке и использовать его публично, также и в отношениях с представителями местной власти;
  • пересмотреть политику карательных мер, сопровождающих выполнение закона о языке;
  • обеспечить вовлечение представителей нацменьшинств и их действенное участие в процессе принятия решений, которые их касаются, прежде всего в вопросах образования на родном языке. Для чего принять адекватные меры для создания эффективного консультативного механизма для лиц, относящихся к нацменьшинствам, на надкультурном уровне.

Такие и более конкретные рекомендации повторяются в каждом следующем Мнении по Эстонии. И эти рекомендации с каждым разом становятся все более резкими, чтобы не сказать раздраженными. Но, как мы знаем, наш эстонский "васька" слушает да есть.

Однако времена меняются, меняются и хозяева циничного "васьки". А новый может и взять за шкирку, если не хуже того. Как мы только что наблюдали в одной азиатской стране, это вовсе не невозможно.

Все материалы рубрики "Право на защиту" предоставлены Центром информации по правам человека и публикуются в авторской редакции. Авторы статей – Алексей и Лариса Семеновы, Елена Каржецкая и Елена Ежова.

По теме

Как самостоятельно оформить жалобу в ЕСПЧ – советы юриста
Как "Бронзовый солдат" до Европейского суда дошел
Дискриминация, различие – в чем разница для ЕСПЧ?
Ваши права нарушены. Что делать?
Теги:
защита, права человека, национальные меньшинства, Центр информации по правам человека